Ponencia Dr. Servio Tulio Castaños, Vicepresidente Ejecutivo FINJUS

Las relaciones laborales en el sector público dominicano

1. Introducción

A medida en que la institucionalidad democrática de nuestro país ha venido avanzando, el sector público ha tenido que adaptar sus prácticas a los nuevos tiempos.

Para nadie es un secreto que en aras del fortalecimiento del Estado Social y Democrático de Derecho hemos tenido que emprender continuos procesos de reforma de nuestras instituciones, para adecuar nuestro país a la dinámica actual que prevalecen en el mundo globalizado.

En ese tenor, la Fundación Institucionalidad y Justicia, Inc., (FINJUS), se ha comprometido con respaldar las iniciativas que sean parte de estos procesos modernizadores. Al mismo tiempo hemos ejercido la crítica frente a las debilidades y obstáculos que frenan los posibles progresos de nuestro modelo de Estado.

En el marco de este diálogo, consideramos importante tratar desde una visión holística las relaciones laborales en el sector público del país. Sabemos que este tema puede generar ciertas contradicciones, incluso más allá de la visión público versus privado, sin embargo creemos que la concertación formará parte de este escenario y podremos abarcar juntos esta temática a través de un esfuerzo de conceptualización y una mirada de integralidad.

Cuando hablamos de relaciones laborales, de inmediato pensamos en el eje trabajador- empleador. Podría resultar inevitable verlo de este modo, aunque al tratarse del caso que nos ocupa nuestro horizonte de pensamiento debe extenderse más allá del eje jurídico primario que mencionamos.

En ese sentido consideramos que es muy importante dar un vistazo a los principios y normas que regulan las relaciones laborales de los servidores públicos; las atribuciones que la Ley de Función Pública No. 41-08 les otorga; el régimen de protección que se les garantiza; sus derechos luego de ser eventualmente desvinculados de la Administración Pública y los retos que tiene hoy en día la Administración para consolidar las garantías de los servidores públicos.

Por tanto, en un primer momento quisiéramos referirnos a la parte axiológica y radical tanto de nuestras reflexiones como de cualquier norma de nuestro y otros ordenamientos jurídicos: los principios y normas que regulan las relaciones de los servidores públicos.

1. Principios y normas que regulan las relaciones laborales en la administración pública en virtud de la Ley No. 41-08 de Función Pública y su Reglamento de aplicación No. 523-09

La Administración Pública juega un rol fundamental en la institucionalización jurídico-política de la democracia, presupuesto indispensable para la construcción de un Estado moderno.

Las relaciones laborales en el sector público están íntimamente ligadas a la idea, fundamental por demás, del interés general o de servicio público, según lo establece el artículo 147 de la Carta Magna. Por ende las relaciones laborales comportan cuestiones relativas al comportamiento ético de los servicios públicos, a sus deberes, prohibiciones, incompatibilidades relativas a las condiciones laborales, a los derechos, a las faltas debidamente tipificadas, a las sanciones correspondientes a cada falta, al debido proceso administrativo para la imposición de las faltas, a las autoridades responsables de la aplicación de las mismas.

La función pública constituye uno de los pilares esenciales del Estado social y democrático de derecho consagrado en la constitución del 2010, porque sin funcionarios públicos responsables, capacitados y estables es imposible gestionar eficaz, eficiente, y efectivamente los servicios públicos.

Actualmente, el régimen jurídico que regula la función pública y, dentro de ello, las relaciones laborales en el sector público dominicano, encuentra su eje en el contenido de los artículos 138 y siguientes de nuestra Constitución y en la ley 41-08 y sus reglamentos de aplicación (523-09, 525-09, 527-09, 528-09 y 251-15), en los cuales se estatuyen cuestiones propias del vínculo jurídico de los servidores públicos con los entes públicos estatales, como son: el reclutamiento y selección de personal, la evaluación de desempeño y promoción de los servidores públicos, la estructura organizativa, la política salarial a considerarse y, en general, las relaciones laborales en la administración pública.

El marco jurídico anterior, esto es la Ley 14-91 de Servicio Civil y Carrera Administrativa conjunto a una Constitución con vacíos considerables en cuanto al régimen de la administración pública, permitió situaciones engorrosas en torno a la interpretación de lo concerniente a las relaciones laborales en el sector público, desconociéndose, en detrimento de los servidores, derechos que hoy resultan incuestionables como un procedimiento previo antes de proceder a la desvinculación.

La ley de función pública vigente y sus respectivos reglamentos de aplicación han supuesto un avance sustancial al contener disposiciones expresas respecto de cómo se deben manejar en los entes estatales las relaciones de trabajo con los servidores públicos, estableciendo un marco de principios garantistas como son la igualdad de acceso, la estabilidad en los cargos de carrera, la equidad retributiva, la irrenunciabilidad, y la tutela judicial; de igual forma, por la naturaleza orientada al interés general de la administración pública, la legislación prevé presupuestos relevantes para el ejercicio de estas relaciones laborales tales son la necesidad de requerir grados de mérito personal y la flexibilidad organizacional como potestad del Estado.

El contenido de la legislación especial está refrendado en la Constitución, al establecer que se trata de un régimen de derecho público fundamentado en el mérito y la profesionalización para realizar las funciones esenciales del Estado; así también enfatizando la naturaleza estatutaria y no contractual de este régimen, lo cual aleja este tipo de “relaciones laborales” de cuestiones propias del derecho privado, pues se trata de cargos presupuestados creados para suplir y cumplir las funciones públicas en el Estado, los municipios y las entidades autónomas.

Un aporte interesante de la legislación es la creación del Ministerio de Administración Pública, asignándole, dentro de sus atribuciones, la coordinación de procesos de gestión del talento humano que está al servicio de la Administración Pública Central y Descentralizada, el manejo de la implantación de los sistemas de carrera, la elaboración y actualización del sistema retributivo del personal, esquematizar evaluaciones de desempeño de gestión institucional, formulación de criterios para el diseño de actividades formativas para la inducción en el ingreso de los servidores públicos y, posteriormente, su promoción, entre otras.

En esencia el MAP viene a condensar la necesidad del Estado de proveer una gestión eficiente de la función pública que permita la protección efectiva de los derechos del ciudadano, por lo cual se exige parámetros de profesionalización en los cargos desempeñados por los servidores, sin descuidar la garantía de la dignidad laboral.

 Así también existe la previsión de contar con las llamadas “comisiones de personal” a los fines de dotar al servidor público de un mecanismo alterno de solución de conflictos en el seno del órgano y/o institución estatal de que se trate, ya que la gestión adecuada y apegada al espíritu de la ley puede evitar costes innecesarios que derivan de actuar, inmediatamente, por la vía judicial.

En base a la naturaleza de los cargos a desempeñarse en la función pública, la Ley establece categorías de los servidores públicos, en virtud de las cuales se regulan derechos específicos como lo son las indemnizaciones; existen categorías de funcionarios basadas en la norma como son los Funcionarios o servidores públicos de libre nombramiento y remoción; los Funcionarios o servidores públicos de carrera; los Funcionarios o servidores públicos de estatuto simplificado; y los Empleados temporales.

Es preciso destacar que se ha ido fortaleciendo el clima de estabilidad de los servidores públicos, muy especialmente los “de carrera”, modificándose la idea de soportar decisiones arbitrarias en torno a los procesos de desvinculación. La misma norma hace un contrapeso interesante al disponer de forma expresa procedimiento previo.

Destaca también en la norma el detalle de las condiciones de trabajo lo cual permite un ejercicio consciente de los derechos que poseen los servidores públicos en el marco de estas relaciones estatutarias con los entes estatales; de igual forma, se trazó un régimen ético y disciplinario delimitado en base al cual la actuación del ente administrativo puede sancionar.

Este contenido de causales expresas y sanciones coherentes a la gravedad de las faltas en las que pueda incurrir el servidor público, dota de legitimidad las decisiones y sanciones que se puedan imponer, siempre que se cuente con los mecanismos institucionales adecuados que permitan al servidor público hacer valer su derecho a contestar la veracidad de la falta que se le imputa.

La terminación de las relaciones estatutarias entre el Estado y los servidores públicos se darán por las situaciones jurídico-administrativas prescritas en la norma, dígase: la revocación, en el caso de que se trate de un ingreso viciado o que no se corresponda a lo dispuesto en la Ley; la destitución, que dependerá su formalidad de si se trata de un funcionario de libre nombramiento y remoción, que por su naturaleza quedan sometidos a la discreción del Poder Ejecutivo, o si es un servidor de carrera, que solo puede ser destituido por las causales expresas en la ley; por otro lado, la pensión o jubilación, en caso de las situaciones de hecho previstas que ameriten esta decisión; y, finalmente, la supresión del cargo de carrera, lo cual aunque entra en la potestad flexible del Estado de definir lo que necesita, por lo menos normativamente, prevé la reubicación del servidor, si fuere posible, en otro cargo.

En cuanto a la desvinculación de servidores públicos, debe recordarse que hay una protección particular para los que pertenezcan a la carrera administrativa, la cual está contenida en el artículo 145 de nuestra Constitución que considera como contrario a la Constitución y la ley cualesquier separación en violación al régimen de la función pública.

• Régimen de protección y derechos de los servidores públicos después que son desvinculados de la Administración Pública

Tal como establece el profesor José Eugenio Soriano, los derechos fundamentales de los ciudadanos y los servidores públicos se demuestran en el alcance del Derecho Administrativo, puesto que éste debe ser visto como “el Derecho que regula la actividad de la Administración Pública, entendida como parte del Estado encargado en su acción interior en orden a la realización efectiva de una función de configuración social permanente de estabilidad y progreso en la comunidad jurídica mediante la aplicación directa de los valores constitucionales.[1]”

Bajo la sombrilla de la anterior definición, salen a relucir dos aspectos esenciales de los derechos inherentes a los servidores públicos en el marco de sus funciones: los valores constitucionales que en ellos se enmarcan y la obligatoriedad del propio Estado de darles cumplimiento.

A nuestro juicio, el primer derecho de los servidores públicos en el marco de una eventual desvinculación de la Administración Pública nace con la protección constitucional antes mencionada, la cual previene la conculcación de sus derechos y, por vía de consecuencia, un llamado al principio del debido proceso en caso de presentarse la posibilidad de una desvinculación.

Por otro lado, ya insertándonos directamente en el texto de la Ley de Función Pública, podemos encontrar que en el Capítulo VI de dicha norma se contemplan los presupuestos que hacen referencia a la desvinculación del servidor público de manera muy explícita.

Acorde con lo que anteriormente mencionado de nuestra Constitución, esta ley indica que toda destitución de un servidor público de carrera deberá ser motivada tanto por la autoridad que la produzca como por la que la solicite. Esto es, una nueva vez, la invocación del debido proceso de ley.

Más allá de los pagos de prestaciones económicas a los servidores públicos, lo cual se encuentra establecido en el artículo 63 como un derecho de los funcionarios públicos que fueren desvinculados de su cargo, entendemos que es fundamental la existencia de recursos a los cuales pudieren acudir los funcionarios que entiendan se vean lacerados sus derechos fundamentales.

Para ello, el artículo 72 de la Ley No. 41-08 establece que “Los servidores públicos tendrán derecho a interponer los recursos administrativos de reconsideración y jerárquico, con el objetivo de producir la revocación del acto administrativo que les haya producido un perjuicio…” Desde nuestra óptica, resulta esencial el contenido de este presupuesto normativo. Para nosotros se trata de un derecho esencial de los servidores públicos: el acceso a justicia.

Hay quienes considerarían que se trata de un mero mandato de posibilidad de litigio, sin embargo queda claro que el texto indicado anteriormente implica el reconocimiento del principio constitucional y legal a la tutela judicial efectiva y el derecho de acceso a la justicia, en caso de que el servidor público pudiera verse perjudicado ante un determinado acto de la Administración.

La Ley de Función Pública No. 41-08 explica las formas, plazos y demás pormenores de cómo deben ser utilizados estos recursos, pero desde nuestro punto de vista resulta muy importante que exista una manera descrita en la propia norma que frene alguna posibilidad de actuaciones arbitrarias de la Administración, cuando ella supere la potestad ejecutoria que tiene por ser un acto de Estado.

Finalmente, debe saberse que el mecanismo garantista por excelencia es que los titulares hagan valer los derechos que pretenden, con diligencia y energía, ante los obligados y frente a las instancias que tienen a su cargo proveer medidas que conviertan el mandamiento contenido en la norma en una práctica verdadera, de la que se beneficien los ciudadanos y con la que se fortalezca el Estado de Derecho.

Lo que queremos decir es que lo anterior, grosso modo, ha de ser el principal derecho de un servidor público que fuere desvinculado de la Administración, más allá de lo que esté plasmado en la Ley: la práctica verdadera de hacer valer en todo momento los derechos como servidores durante el tiempo que lo fueren y, por ende, el acceso práctico y efectivo hacia la justicia al verse violentados sus derechos fundamentales.

1. Retos de la administración pública para la consolidación de las garantías de los servidores públicos

La Constitución blindó la función pública con la instauración de la carrera administrativa. Sin embargo, visos de clientelismo que se mantienen en el Estado dominicano puede impedir que se avance eficientemente en la consolidación de la Ley de Función Pública.

El sistema de carrera administrativa se convierte en uno de los instrumentos por excelencia para combatir el nefasto sistema del clientelismo político, que lesiona la administración pública. Este es uno de los instrumentos con que cuenta el servidor público para asegurar la estabilidad en el cargo, siempre que cumpla con los presupuestos jurídicos que lo sustenta.

Planteamos que es un desafío para el MAP redoblar esfuerzos encaminados a identificar las necesidades de fortalecimiento institucional de la Administración Pública y, conforme a ellas, diseñar políticas que permitan ejecutar el marco garantista previsto por la Ley a favor del servidor público, sin ir en detrimento de los límites propios de la función pública.

Entendemos que debe pensarse en la optimización de recursos normativos para fortalecer el ejercicio de la función pública. Una herramienta interesante que está contemplada en la ley son las comisiones de personal que, en su ánimo conciliatorio, pudiese balancear los intereses estatales, concentrados en la administración pública, con la garantía de los derechos y mínimo de dignidad laboral de los servidores públicos.

En ese sentido, evaluar o propiciar la valoración objetiva con datos tangibles del nivel de tramitación y resolución favorable de conflictos que tienen las comisiones de personal en los diferentes entes públicos, muy especialmente en los casos de terminación de las relaciones estatutarias. Es decir, ¿son las comisiones de personal un mecanismo que, efectivamente, garantiza los derechos de los servidores públicos?; ¿confían y acceden a estas comisiones los servidores públicos a la hora de reclamar alguna arbitrariedad que entiendan incurrió el ente público?; en los casos que conlleven indemnización, ¿pueden las comisiones ser un vehículo factible para viabilizar su justo pago? ¿En un tiempo razonable?

Siendo coherente con los nuevos presupuestos en los ordenamientos jurídicos de la región, la Ley contempla la existencia de asociaciones de servidores públicos, que lejos de constituirse en elementos que representen un peligro para el interés general de la función pública, pueden representar y coadyuvar a los entes públicos estatales en la garantía de los derechos de los servidores públicos y/o trabajadores del Estado.

Como en ocasiones ha aseverado la OIT, debe tomarse en cuenta la relevancia de tener y/o fortalecer un espacio institucional para canalizar las relaciones estatutarias entre los actores que permita, en determinados momentos y sin obviar la orientación de la función pública al interés general, la consulta y la negociación para reducir conflictos.

Dr. Servio Tulio Castaños Guzmán

15 de septiembre de 2017

[1] BANDRES S., José M. Derecho Administrativo y Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Editorial Civitas, S. A. Madrid. 1996. P. 25.