26 junio 2018.- La Junta Central Electoral (JCE) ha emitido una Resolución, recogida en el Acta No. 12-2018, ordenando la suspensión de todas las actividades proselitistas que se encontraren realizando dirigentes de los partidos políticos con pretensiones de ser candidatos a posiciones electivas en las elecciones generales del año 2020, que ha generado un importante debate jurídico-político que se refleja cotidianamente en los medios de comunicación.

Dado el carácter controversial de dicha Resolución y los argumentos favorables y contrarios que ha suscitado, la Fundación Institucionalidad y Justicia, Inc. (FINJUS) se siente en el deber de compartir con la opinión pública y especialmente con las organizaciones sociales, jurídicas y académicas, algunas reflexiones que dicha Resolución genera, para contribuir al debate social orientado hacia el  fortalecimiento de nuestro ordenamiento democrático.

Para comprender el alcance de la Resolución de la JCE, debemos partir de las indicaciones que recogen tanto la Constitución como la Ley Electoral vigente al respecto. Dicha resolución decidió, en términos básicos, que,

“…en virtud de las competencias atribuidas en el artículo 212 de la Constitución de la República y leyes vigentes, conminar a todos los ciudadanos y dirigentes de los partidos políticos nacionales con pretensiones de ser candidatos (as) a posiciones electivas en las Elecciones Generales que serán celebradas en los meses de febrero y mayo del año 2020, suspender en un plazo de cinco (5) días, contados a partir de la presente publicación, todas las actividades proselitistas que incluyan: movilización de personas en la vía pública, ya sea mediante caminatas o marchas y caravanas en vehículos de motor, despliegue de propaganda en medios de comunicación, utilización de vallas con imágenes alusivas a candidatos en calles, carreteras y espacios públicos, así como el uso de altoparlantes emitiendo consignas alusivas a las indicadas aspiraciones personales[1].”

De este texto resaltamos dos elementos para el análisis jurídico, en función de una comprensión integral de la esfera de la decisión de la JCE. Son ellos: el alcance espacial y temporal de la decisión y los derechos que serían eventualmente limitados por la ejecución de la Resolución.

1. Sobre el alcance espacial y temporal de la decisión.

Es importante recordar lo que sobre el particular establece específicamente el artículo 212 de nuestra Constitución, seguido del párrafo IV de dicho artículo, el cual da sustento a las potestades ejercidas en esta dirección. La disposición constitucional precitada reza del siguiente modo:

“Artículo 212.- Junta Central Electoral. La Junta Central Electoral es un órgano autónomo con personalidad jurídica e independencia técnica, administrativa, presupuestaria y financiera, cuya finalidad principal será organizar y dirigir las asambleas electorales para la celebración de elecciones y de mecanismos de participación popular establecidos por la presente Constitución y las leyes. Tiene facultad reglamentaria en los asuntos de su competencia.

Párrafo IV.- La Junta Central Electoral velará porque los procesos electorales se realicen con sujeción a los principios de libertad y equidad en el desarrollo de las campañas y transparencia en la utilización del financiamiento. En consecuencia, tendrá facultad para reglamentar los tiempos y límites en los gastos de campaña, así como el acceso equitativo a los medios de comunicación[2].”   

De acuerdo al texto anterior, las decisiones de la JCE deben ser establecidas en un ámbito espacial y temporal específico, es decir, a quiénes afectaría y en qué momento. Tal como lo establece la Constitución, la JCE debe velar por el orden de los procesos electorales, en términos muy amplios, en base  al marco de su autonomía e independencia técnica y administrativa, a fin de que sus actos y decisiones gocen de legalidad y legitimidad.

Observamos que en lo referente a la Resolución consignada en el Acta No. 12-2018, la JCE estableció que los efectos de la misma se subsumirán, primero, a los “ciudadanos o partidos políticos con pretensiones de ser candidatos a posiciones electivas”; y, de cara al torneo electoral a celebrarse en el año 2020, es decir, el proceso electivo próximo.

Es importante destacar asimismo que en el marco de las atribuciones administrativas establecidas en el artículo 6 de la vigente Ley Electoral No. 275-97, se atribuye a la JCE lo siguiente:

“f) Disponer cuantas medidas considere necesarias para resolver cualquier dificultad que se presente en el desarrollo del proceso electoral, y dictar, dentro de las atribuciones que le confiere la ley, todas las instrucciones que juzgue necesarias y/o convenientes, a fin de rodear el sufragio de las mayores garantías y de ofrecer las mejores facilidades a todos los ciudadanos aptos para ejercer el derecho del voto. Dichas medidas tendrán carácter transitorio y sólo podrán ser dictadas y surtir efectos durante el período electoral de las elecciones de que se trate[3]”.

A luz de ese marco normativo, el objetivo que ha planteado la JCE para sustentar su decisión se corresponde con el compromiso de ese órgano de rodear el proceso electivo del año 2020 de mayores garantías, para fortalecer el torneo electoral y permitir un ejercicio más eficaz de los derechos políticos que le son propios a los ciudadanos.

La decisión de la JCE parece apoyarse en el marco de las atribuciones reglamentarias establecidas en el mismo artículo precitado de la Ley Electoral, y específicamente en su literal i, que le atribuye la potestad de:

“i) Modificar, por medio de disposiciones de carácter general, pero únicamente para una elección determinada, los plazos que establece la presente ley para el cumplimiento de obligaciones o formalidades, o para el ejercicio de derechos, ya sea en el sentido de aumentar o en el de disminuir los plazos, cuando, a su juicio, fuere necesario o conveniente para asegurar más eficientemente el ejercicio del derecho del sufragio[4].”

Es evidente que la Resolución de la JCE disminuye los plazos para el ejercicio de determinados derechos políticos, los cuales no son ajenos a su alcance orgánico, pero lo realiza en el marco de incrementar la eficiencia del ejercicio del derecho del sufragio, tal como ordena la Ley No. 275-97. La Resolución parece constituirse en un asunto que transversalmente garantiza las condiciones de igualdad que deben primar en cualquier sistema democrático.

1. Sobre los derechos limitados por la Junta Central Electoral.

La Resolución de la JCE puede tener diversas lecturas. Una que conlleve a la prohibición de todo tipo de reuniones y actividades proselitistas en este período representaría una violación a la libertad de reunión, que es un derecho fundamental consagrado constitucionalmente. Consideramos que esta Resolución debe ser comprendida como una oportunidad para garantizar una competencia político-electoral en condiciones de igualdad, como base del sistema democrático.

La sociedad dominicana está muy preocupada por los aprestos proselitistas de numerosos precandidatos en un período muy prematuro y faltando prácticamente dos años para la celebración de la próxima contienda electoral. Este activismo dañará irremediablemente el ambiente de convivencia pacífica y tranquilidad que requiere la sociedad para el logro de sus objetivos y el  desarrollo de sus actividades. Al mismo tiempo, esta situación podría poner en grave peligro la equidad que debe caracterizar el proceso electoral en tanto el órgano regulador no ha procedido a trazar las reglas del proceso.

Sin embargo, un órgano como la JCE no puede  actuar exclusivamente en base a la deseabilidad o conveniencia social, sino que debe ajustarse a principios de legalidad y razonabilidad que son imprescindibles. De allí surgen cuestiones como si la JCE está facultada para adoptar resoluciones como la recogida en el Acta No. 12-2018.

La respuesta a esta interrogante debe llevarnos a ponderar la doctrina y la jurisprudencia internacional al respecto, en situaciones jurídico-político institucionales similares. En ese sentido, en el año 2008, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, expresó que “Salvo algunos derechos que no pueden ser restringidos bajo ninguna circunstancia, como el derecho a no ser objeto de tortura o de tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, los derechos humanos no son absolutos. Los derechos políticos no son absolutos, por lo que pueden estar sujetos a limitaciones, siempre que dicha reglamentación observe “los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad en una sociedad democrática[5]”.

En la misma dirección, la Corte explicó que “Los Estados pueden establecer estándares mínimos para regular la participación política, siempre y cuando sean razonables de acuerdo con los principios de la democracia representativa[6].”

Para que la posibilidad de regulación por parte del Estado en el ámbito de la participación política, en este caso de la JCE, goce del principio de la Razonabilidad, y específicamente que pueda restringir derechos en el marco de la esfera política se requiere que se consideren tres criterios claves, expuestos por la Corte Interamericana de los Derechos Humanos.  Para la CIDH, “son tres entonces los criterios que usa [la Corte IDH] para determinar si una medida restrictiva es necesaria en una sociedad democrática: si la misma satisface una necesidad social imperiosa, es decir, si está orientada a satisfacer un interés público imperativo; si es la que restringe en menor grado el derecho protegido; y si se ajusta estrechamente al logro del objetivo legítimo[7]”.

En ese sentido, la discusión que debe darse en la actualidad debe apuntar a determinar, primero, si la medida adoptada por la JCE satisface una necesidad social imperiosa, como es evitar la actividad político-electoral prematura y sin control de algunos precandidatos y, por tanto, la ausencia de regulación de las campañas electorales; segundo si esa medida satisface también el interés público imperativo de someter a los partidos políticos al orden; y tercero, si restringe solamente el derecho a la libertad de reunión en menor grado, es decir, para un ámbito muy específico y un momento determinado, el cual imprime a su vez un logro de un objetivo legítimo para el Estado dominicano. 

Concordamos con la CIDH en el sentido de que es importante que, “exista una equitativa representación de los partidos políticos, y con ello de los “necesarios controles institucionales que permiten garantizar la pureza de los actos electorales[8]”, así como también, “que ofrezca garantías de una actuación imparcial. La CIDH ha atribuido a la falta de confianza en el funcionamiento del sistema como la causa de la escasa participación electoral del ciudadano[9]”.

La discusión, en síntesis, debe girar en torno a si los presupuestos que estableció la JCE en su decisión representan o no controles institucionales para el orden democrático y pueden contribuir a actuar como garantías de un torneo electoral justo y con amplia participación de la ciudadanía en este proceso.

Es indudable, como han enfatizado múltiples organizaciones, sectores y personas, que esta discusión sobre el Acta No. 12-2018 de la JCE no tendría razón de ser si el órgano electoral contara con una Ley Electoral coherente con la Constitución del 2010 y los partidos y agrupaciones políticas estuvieran sometidos al control mediante una Ley moderna, como la que exige toda la sociedad desde hace más de 20 años.

Valoramos en gran medida el debate que se ha suscitado en la actualidad, pero consideramos que los criterios de la discusión deben ponderar de manera equilibrada la sujeción de los actores a la Constitución y las Leyes, lo mismo que los imperativos sociales y políticos a los cuales deben responder los órganos del Estado, comprendiendo el alcance de los mandatos constitucionales y sobre qué base nuestros órganos inciden en la toma de decisiones favorables al bien común.

En ese sentido llamamos a los actores concernidos en la Resolución del Pleno de la JCE, recogida en el Acta No. 12-2018, a que la valoren como una oportunidad de iniciar el proceso de regularización de la actividad proselitista y electoral por parte de la JCE, órgano constitucional en esta materia. Su acatamiento puede ayudar a que iniciemos una nueva etapa, caracterizada por la acción responsable de un órgano como la JCE que fue ampliamente criticado en el pasado por su inacción o falta de razonabilidad de sus actuaciones.

El sistema democrático de nuestro país requiere la aplicación de regulaciones que puedan garantizar los principios que permiten denominar al país como un Estado Social y Democrático de Derecho. El avance en materia electoral es inminente, no sólo con la promulgación de leyes y reglamentos –los cuales son sumamente importantes–, sino con la instauración de una cultura política del respeto a la Constitución, expresada en la propia institucionalidad nacional.

Dr. Servio Tulio Castaños G.

[1] Junta Central Electoral. Acta No. 12-2018 de fecha 20 de junio del 2018. Santo Domingo, Rep. Dom. Subrayado y resaltado nuestro.

[2] Constitución. Artículo 212. Año 2015. República Dominicana. Subrayado nuestro.

[3] Ley Electoral No. 275-97. Artículo 6, atribuciones administrativas, literal f. República Dominicana. 1997. Subrayado nuestro.

[4] Ibídem. Artículo 6, atribuciones reglamentarias, literal i. Subrayado nuestro.

[5] Véase Caso Castañeda Guzmán. Sentencia Corte IDH. 50-1, párr. 174. 2008. Subrayado nuestro.

[6] Corte IDH. 2005b, 91, párr. 207.

[7] Informe 8/91, CIDH 1991b, párr. 51

[8] Informe Paraguay, CIDH 1987, párr. 106

[9] Informe Panamá CIDH 1989