BUENA ADMINISTRACIÓN Y PARTICIPACIÓN SOCIAL EN LA REPÚBLICA DOMINICANA

Servio Tulio Castaños Guzmán

Doctor en Derecho

Fundación Institucionalidad y Justicia, Inc., (FINJUS)

República Dominicana

1. INTRODUCCIÓN.

La participación social en los escenarios actuales de América Latina está determinada por la fortaleza de su institucionalidad democrática. La pluralidad y el debate frente a la toma de decisiones, en gran medida, pueden llegar a ser el espejo idóneo de una buena administración. 

En la República Dominicana ha sido un gran desafío –en el marco del modelo de Estado social y democrático de derecho consignado en el artículo 7 de la Carta Política–, generar condiciones institucionales que permitan materializar normativas y políticas cuyo eje sea fortalecer las garantías de la buena administración y la participación social.

A pesar de lo anterior, el artículo 2 de la Constitución dominicana establece que “La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, de quien emanan todos los poderes, los cuales ejerce por medio de sus representantes o en forma directa, en los términos que establecen esta Constitución y las leyes[1]”.

De manera que, desde el propio texto constitucional se ha establecido la importancia del origen de la participación social, ya sea que de forma directa o indirecta, la población pueda decidir sobre los asuntos que eventualmente podrían beneficiarle o afectarle.

Para garantizar el cumplimiento de la propia Carta Magna, resulta necesario comprender cuáles elementos configuran las bases tanto materiales e inmateriales contenidas en sí misma. Tal como indica el jurista argentino Roberto Gargarella, “El constitucionalismo no puede desempeñarse como si su existencia fuera ajena a la base material sobre la que está sostenido.[2]”

Este “desempeño” exigido al constitucionalismo, es decir, al precepto jurídico supremo desde donde se trazan las directrices de orden estatal, produce una serie de pilares por sobre los cuales se van delimitando las características de una buena administración.

Por estas razones, la labor jurídica, social y política que se realice en torno a la tutela de las garantías constitucionales, irá estableciendo los alcances que darán forma a una sociedad donde prime la administración eficiente y la pluralidad democrática.

• CONCEPTO DE BUENA ADMINISTRACIÓN.

Las definiciones estrictas en las ciencias jurídicas pueden resultar funcionales para comprender las normas y la teoría del Derecho, cuando en éstas no existan mayores complejidades. Este no es el caso del concepto de buena administración en el marco en que se han configurado las reglas de juego constitucionales en República Dominicana.

De igual modo, la realidad concreta de orden tanto objetivo como subjetivo vislumbra una serie de factores comunes al colectivo social donde la satisfacción de necesidades desde el orden normativo presenta ciertas resistencias.

En esta órbita es que la noción de buena administración juega un papel preponderante dentro de la operatividad de los presupuestos normativos precedentemente mencionados. De ahí, cabe preguntarse, ¿cuál es esa “buena administración” a la que se hace referencia?, ¿cuáles características le son inherentes?

El maestro Jaime Rodríguez-Arana ha establecido que “Una buena Administración pública es aquella que cumple con las funciones que le son propias en democracia. Es decir, una Administración pública que sirve objetivamente a la ciudadanía, que realiza su trabajo con racionalidad, justificando sus actuaciones y que se orienta continuamente al interés general. Un interés general que en el Estado social y democrático de Derecho reside en la mejora permanente e integral de las condiciones de vida de las personas[3]”.

Por otro lado, en el propio preámbulo de la Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública se expone que la buena Administración Pública es “una obligación inherente a los Poderes Públicos en cuya virtud el quehacer público debe promover los derechos fundamentales de las personas fomentando la dignidad humana de forma que las actuaciones administrativas armonicen criterios de objetividad, imparcialidad, justicia y equidad, y sean prestadas en plazo razonable[4]”.

A pesar de que pareciera un principio y/o derecho de alcance explícito y sumamente delimitado conceptualmente, hacer realizables las ideas antes expuestas no han resultado una tarea fácil. Además de las debilidades de la institucionalidad dominicana y la existencia de una ola de Derecho Administrativo que posee una reciente evolución dogmática, los esfuerzos de los poderes públicos en ajustar dichas características a la realidad social no han dado los frutos esperados.

La buena administración en República Dominicana no ha carecido de presupuestos normativos que le precedan como directrices del modelo de estado. Sin embargo, esta idea en sí misma no ha sido adoptada a cabalidad en los planos cultural, político y social.

En esta dirección nos indica el experto administrativista dominicano Olivo Rodríguez que “La Administración Pública se encuentra conformada por un conjunto de órganos y entes públicos que de manera permanente, continua e ininterrumpida, satisfacen las necesidades colectivas e individuales de las personas[5]”.

Por su parte, en la propia Constitución, específicamente en el artículo 138, se establece que “La Administración Pública está sujeta en su actuación a los principios de eficacia, jerarquía, objetividad, igualdad, transparencia, economía, publicidad y coordinación, con sometimiento pleno al ordenamiento jurídico del Estado.[6]”

Si bien en el texto constitucional y la doctrina local el concepto de la Administración Pública –aunada evidentemente a los principios de la buena administración– pareciera tener sólidas bases para su cumplimiento, las características principales que en ella se imprimen han sido contrarrestadas por elementos coyunturales e históricos de nuestra realidad que la hacen un tema pendiente.

De todas formas, habiendo conocido la naturaleza de la noción de buena administración y de cara a concebir este símbolo del Derecho Administrativo moderno como un armazón indispensable para la participación; se requiere advertir cuestiones de primer orden sobre el Estado, la democracia y la participación en República Dominicana.

• ESTADO, DEMOCRACIA Y PARTICIPACIÓN.

El artículo 7 de la Constitución establece que “La República Dominicana es un Estado Social y Democrático de Derecho, organizado en forma de república unitaria, fundado en el respeto de la dignidad humana, los derechos fundamentales, el trabajo, la soberanía popular y la separación e independencia de los poderes públicos[7]”.

Para el experto constitucionalista Jorge Prats, esta fórmula de organización del Estado indica que se trata de “un sistema democráticamente articulado en el cual los individuos participan no sólo pasivamente como beneficiarios de bienes y servicios sino que, principalmente deben cumplir un rol activo en la formulación de la voluntad general del Estado y en las políticas sociales y prestacionales del mismo, lo cual se logra principalmente a través de los mecanismos democráticos de participación directa incorporados en esta Constitución (referendo, plebiscitos y las iniciativas populares legislativas y normativas municipal)[8]”.

Al asumir este diseño estatal, este país caribeño ha asumido por igual un compromiso con los principios de la buena administración. ¿Por qué indicamos esto? Puesto que cada una de sus pautas normativas hace alusión directa a la protección de la dignidad humana como visión elemental de Estado.

En suma, el Estado social y democrático de derecho posee una predominancia del uso de mecanismos democráticos de participación incorporados en el ordenamiento constitucional y, por tanto, forman parte íntegra de un eventual ejercicio de buena administración.

En ese orden, queda claro que el funcionamiento institucional del Estado dominicano quedará siempre supeditado al cumplimiento de los principios de la buena administración, asentados sobre la base de una democratización de sus decisiones.

Lo precedentemente señalado tiene plena coherencia con la necesidad de promover el pleno ejercicio de los derechos fundamentales y, sobre todo, de construir bases inquebrantables para activar herramientas de participación social que vayan acordes a los principios constitucionales.

En efecto, el maestro Allan Brewer-Carías expresó que “En las últimas décadas, el derecho ciudadano de participar en la gestión de las actividades públicas ha sido progresivamente constitucionalizado, imponiendo nuevas formas jurídicas que permitan garantizar el equilibrio entre la acción de la Administración para el cumplimiento de los cometidos públicos y ese derecho ciudadano de participar en la toma de decisiones y la gestión de dichas acciones públicas[9]”.

Es decir, los nuevos modelos constitucionales en los que se basa la buena administración requieren de una inminente participación social. Así se establece en la antes mencionada Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública, donde se consagra el principio de participación, de acuerdo a la legislación interna de cada país, estableciendo que los ciudadanos han de “estar presentes e influir en todas las cuestiones de interés general a través de los mecanismos previstos en los diferentes ordenamientos jurídicos de aplicación[10]”.

De manera que, se trata de un nuevo paradigma que ha dotado a la ciudadanía de garantías para la toma de decisiones públicas, amparado en instrumentos normativos. Esto es, se ha generado una suerte de consecución de la participación social como antecedente inmediato al logro de una buena administración.

Se trata entonces de la indisolubilidad de reglas constitucionales, donde existen garantías para la preeminencia de un Estado democrático y cuyo fin es fortalecer el camino de orden jurídico, social y político para el acercamiento a una buena administración.

Lo anterior requiere de un apego irrestricto al principio de legalidad al momento de que se genere la operatividad de las normas y principios que hacen nacer la participación social en la buena administración. El profesor José Tudela Aranda, ha expresado al respecto que “La relación entre legalidad y democracia es tan antigua como propicia al conflicto. Precisamente, la gran cualidad del orden constitucional contemporáneo es haber logrado un equilibrio que permite racionalizar las consecuencias del principio democrático sin alterar la regla de que, finalmente, sea la mayoría que decida. El equilibrio, sucintamente, va a consistir en aceptar que el ejercicio de la mayoría debe hacerse conforme a unas normas que, a su vez, garanticen los derechos de las minorías, y que, si en un momento determinado, la mayoría no se encuentra de acuerdo con las normas, pueda solucionar el conflicto modificando las normas[11]”.

Desde la propia doctrina, se demuestra la relevancia del uso adecuado de mecanismos democráticos ponderados en un nuevo paradigma del constitucional y, a su vez, ajustados en el ámbito de los principios de la Administración Pública. Es decir, la relación entre el modelo de Estado y la manera en que se ejerce la democracia podría determinar el grado de participación social existente para determinar la existencia o no de la ruta hacia una buena administración.

1. EXPERIENCIAS PUNTUALES EN LA REPÚBLICA DOMINICANA.

La participación directa de la ciudadanía en las decisiones de Estado ha sido una de las incorporaciones más cónsonas con los nuevos modelos de manifestación democrática en América Latina, a través de instrumentos que permitan garantizar la realización de los derechos fundamentales y la posibilidad de discutir asuntos de la vida nacional. Uno de los métodos lo es el derecho de petición, el cual se encuentra consagrado en el artículo 22 numeral 4 de la Constitución dominicana.

En términos básicos, el derecho de petición es la facultad con que cuentan las personas físicas y/o jurídicas, a través de la realización de una solicitud, ya sea verbal o escrita, que se presenta ante un servidor público con el fin de requerir su intervención en un asunto concreto. Salvo que en ocasión del ejercicio de este derecho no se incurra en la comisión de un crimen o delito, esta prerrogativa no podría convertirse en un perjuicio para quien solicite una determinada intervención en un asunto público.

En la República Dominicana, éste y otros mecanismos de participación social directa (como el referendo y el plebiscito) a pesar de encontrarse plasmados en la Constitución, aún carecen de legislaciones per se.

Si hemos establecido con anterioridad, la necesaria configuración del marco regulatorio al orden constitucional, ¿cómo podría avanzarse en materia de buena administración si no se cuenta con los instrumentos de participación social si quiera regulados?

Solamente con el ejemplo del derecho de petición, expuesto con anterioridad, su importancia de cara a la realización del Estado social y democrático de derecho y la dimensión que implica para la democratización de las decisiones, pone en tela de juicio los niveles de institucionalidad logrados materialmente frente al espíritu del constituyente dominicano.

Si bien nuestro enfoque no fuesen los mecanismos de participación democrática, tal como se ha establecido desde el plano argumentativo de los presentes razonamientos y del tema que nos ocupa, podría decirse que la nación dominicana cuenta con una Ley Orgánica de la Administración Pública.

Esta legislación establece disposiciones fundamentales y principios de la función administrativa que van de la mano con los presupuestos señalados anteriormente. Desde los considerandos o motivaciones de la propia ley se procura que la Administración base su actuación bajo las reglas de la eficiencia, transparencia, participación y coordinación.

Más aún, el objetivo del diseño de la Ley No. 247-12 Orgánica de la Administración Pública coincide con el fundamento del Estado social y democrático de derecho: la consecución colectiva de la dignidad humana como horizonte constitucional.

Por estas razones, el artículo 5 de la Ley No. 247-12 establece en su parte in fine que “Es tarea fundamental de todo integrante de la organización administrativa participar de las funciones esenciales del Estado destinadas a procurar el desarrollo humano pleno a fin de que la calidad de vida de toda persona corresponda a los supuestos que exige su dignidad de ser humano[12]”.

De modo que encontramos en la ley rectora de la Administración Pública el énfasis en la participación para así procurar calidad de vida, lo cual puede traducirse eventualmente en niveles más altos de institucionalidad democrática y, por ende, el cumplimiento de la función esencial del Estado desde el punto de vista constitucional.

Si se hiciera un recorrido por la historia constitucional dominicana, se puede dar cuenta del espíritu del constituyente de ir avanzando hacia el modelo de Estado con el que se rige la nación hoy en día. No obstante, es precisamente por las prácticas históricas que se han anquilosado numerosos preceptos doctrinarios, legislativos y constitucionales; haciendo parecer de la Constitución “un pedazo de papel”, en palabras de Ferdinand Lasalle[13].

En ese sentido, para lograr una buena administración integrada a la participación social deben existir espacios de plena claridad en la democracia. La ciudadanía debe poder contar con los principios generales de la Administración Pública en el marco de su cotidianidad y reconociendo la supremacía e importancia del texto constitucional.

Si sucede lo contrario, tal como puede eventualmente ocurrir en el caso dominicano de no adecuarse las reglas constitucionales al plano fáctico, entonces el sistema democrático podría empañarse por prácticas contrarias a la cláusula del Estado social y democrático de derecho. A sabiendas de que, “un sistema de corrupción logra establecerse cuando se desconoce o desprecia el sistema de reglas generales, a lo que se añade, en la generalidad de los casos, la debilitación de la democracia deliberativa, la sumisión del Poder Judicial al Ejecutivo y la absoluta discrecionalidad del gobierno de los funcionarios[14]”.

Es indudable que para lograr el cumplimiento de los principios de una buena administración se requiere la eficacia de los mecanismos de participación democrática establecidos en la Constitución y en las leyes. Esto significa que exista una verdadera participación social en la toma de decisiones públicas.

Para el caso dominicano –como en diversas atmosferas latinoamericanas– resulta un desafío la ejecución de los presupuestos normativos en las distintas leyes y, a fortiori, del ordenamiento constitucional in abstracto. La configuración de una nueva institucionalidad forjada a partir de la Constitución dominicana del año 2010, ha intentado generar cambios en las debilidades históricas de nuestro Estado.

Empero, estas necesarias transformaciones no han sido materializadas en su totalidad por razones que ocuparían los párrafos de amplias tesis de investigación. El carácter esencial del reto de lograr con eficacia absoluta una buena administración de la mano de la participación social en el país requiere repensar las formas en que se ha ido forjando la institucionalidad actual.

Una buena administración necesita de un modelo de institucionalidad generalizada y que no dependa de “los usos” de los espacios de poder en los territorios que contraríen la Ley de Leyes. Asimismo se necesita elevar los niveles de transparencia que, a su vez, generan mayor certidumbre y seguridad jurídica en el país.

Debe reconocerse que se han sentado las bases para beneficiarse de una buena administración en República Dominicana. No obstante, la determinación de quién tiene la última palabra en la toma de decisiones públicas, pareciera que no se adhiere a los esquemas de participación social directa contemplados hoy en el constitucionalismo moderno.

El profesor Pérez Hualde, ha sido agudo en esta temática, puntualizando que “Se trata no sólo del acercamiento de los ciudadanos a sus autoridades y representantes sino de su inmersión en las leyes; de hacerlos copartícipes de la elaboración de las normas; de provocar la adhesión de los participantes a las normas en cuya elaboración han tenido la posibilidad de participar activamente. Es el modo aristotélico de que el ciudadano “haga suya” la ley”[15].

De manera que, se hace necesario que en la República Dominicana la ciudadanía haga suya no sólo las leyes sino todo el entramado constitucional vigente. Con tan sólo un acercamiento social, cultural y jurídico a los principios básicos de la buena administración, podría decirse que la realidad de la participación social, el fortalecimiento de la institucionalidad democrática y la seguridad jurídica serían elementos muy visibles en la órbita actual de la Administración Pública.

[1] República Dominicana, Constitución Política, 2015, artículo 2.

[2] GARGARELLA, ROBERTO, La sala de máquinas de la Constitución. Dos siglos de constitucionalismo en América Latina (1810-2010), Editora Katz, 1^ra Edición, Buenos Aires, 2014, p. 364.

[3] RODRÍGUEZ-ARANA, JAIME, “La Buena Administración como principio y como derecho fundamental en Europa”, Misión Jurídica, Revista de Derecho y Ciencias Sociales, núm. 6, 2013, enero-diciembre, pp. 23-56, p. 26.

[4] Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública, 10 de octubre de 2013, preámbulo.

[5] RODRÍGUEZ H., OLIVO, “Constitución Comentada”, (FINJUS), 4^ta Edición, Santo Domingo, 2015, p. 312.

[6] República Dominicana, Constitución Política, 2015, artículo 138.

[7] Ibídem, artículo 7.

[8] JORGE PRATS, EDUARDO, “Constitución…”, op. cit., pp. 74-75.

[9] BREWER-CARÍAS, ALLAN R., “El Derecho Administrativo y el Derecho a la democracia: una nueva perspectiva para el necesario equilibrio entre los poderes de la administración y los derechos del administrado”, conferencia, Nueva York, febrero 2008.

[10] Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública, 10 de octubre de 2013, Capítulo Segundo, punto 13.

[11] TUDELA ARANDA, JOSÉ, “El derecho a decidir y el principio democrático”, AA. VV. (P. Marianello), en Derechos Humanos. Perspectiva y Actualidad I: derechos humanos y la justicia constitucional: actualidad, perspectiva y las nuevas tecnologías, editores Información Jurídica, Buenos Aires, 2017, p. 101-129, p. 105.

[12] República Dominicana, Ley No. 247-12 Orgánica de la Administración Pública, artículo 5.

[13] LASALLE, FERDINAND, ¿Qué es una Constitución?, Edición Ariel Derecho, Madrid, 2012, p. 60.

[14] BARBAROSCH, EDUARDO, Poder, corrupción y derecho. Un análisis de la corrupción desde la Teoría General del Derecho, (H.R. Sandler, B. Rajland), en Corrupción. Una sociedad bajo sospecha, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Buenos Aires, Instituto de Investigaciones Jurídicas y Sociales “Ambrosio L. Gioja”, La Ley, Buenos Aires, 1997, p. 31.

[15] PÉREZ HUALDE, ALEJANDRO, Elaboración participativa de normas: mecanismo de control, en Jornadas Organizadas por la Universidad Austral, Facultad de Derecho, Cuestiones de procedimiento administrativo, Ediciones RAP, Buenos Aires, 2006, p. 577.