Las formas de financiamiento de los partidos y agrupaciones políticas ha ocupado la atención de la sociedad dominicana desde hace varios lustros, porque lo identifican como una de las más importantes fuentes de distorsiones y opacidad de nuestro sistema político, con amplias derivaciones en todos los órdenes de la sociedad. Por eso la Fundación Institucionalidad y Justicia, Inc., (FINJUS), la ha colocado en la agenda de los cambios prioritarios que deben ser abordados en la discusión de la Ley de Partidos.

En cada campaña electoral, o ante cada caso de corrupción que se conoce, se reaviva la preocupación por la falta de transparencia y la ineficiencia de los controles sobre el origen y destino de los fondos que manejan los partidos políticos y los candidatos para solventar la actividad política. Esto implica la urgencia de la reforma de la Ley Electoral y la promulgación de una Ley de Partidos y Agrupaciones Políticas para dar mayor sentido y coherencia a la adecuación de los reclamos sociales en esta materia.

Si bien nuestra Ley Electoral plantea la prohibición de que los partidos sean financiados mediante donativos o contribuciones de origen ilícito, ya sea para su sostenimiento cotidiano como para cubrir los gastos de sus campañas electorales , en nuestro ordenamiento jurídico no existe una sanción preestablecida o sistema de consecuencias formal que permita regular de manera adecuada lo que pudiere surgir ante una violación de este precepto.

FINJUS ha propiciado la discusión amplia sobre las formas más eficientes de transparentar el ejercicio político en nuestro país y por esta vía fortalecer nuestro Estado Social y Democrático de Derecho. Esto debe realizarse bajo la sombrilla de la legalidad y la participación de la sociedad en las transformaciones que hoy ameritan ser consolidadas urgentemente en el seno de nuestro sistema político, lo cual discutiremos a profundidad más adelante.

Podemos empezar diciendo que en FINJUS hemos sostenido reiteradas veces que la naturaleza de los partidos políticos es servir a quienes representan y no al interés particular de sus miembros y afiliados. Por tanto, en una inminente Ley de Partidos Políticos, es necesario que estas organizaciones cumplan con los principios que la misma Carta Magna establece, so pena de perpetuar un esquema confuso que impide distinguir cuándo los partidos actúan respondiendo a intereses meramente privados, o cuándo estamos ante verdaderas instituciones de derecho público.

Resulta clave el rol que debe jugar la Junta Central Electoral, auxiliada del Ministerio Público, en la revisión de los perfiles de los candidatos, verificando y creando los mecanismos para certificar que los mismos no tengan ninguna colisión con violaciones a las leyes, ni estén envueltos en asuntos que sean incompatibles con la función a la cual pretenden ser electos. [Idoneidad]

La Ley de Partidos Políticos deberá establecer las condiciones mínimas para que un miembro de un partido político pueda ser nominado como candidato. (como son por ejemplo presentar las certificaciones de la DGII de que cumple con sus obligaciones tributarias; certificar que cumple con el tiempo de militancia mínimo requerido para ser candidato; cumplir los requisitos que exige la Constitución para ejercer la función correspondiente, o la de estar en el pleno disfrute de sus derechos civiles y políticos, entre otros).

Los partidos políticos no deben dedicarse a actividades que escapen a su naturaleza, objeto y ámbito de ejercicio. Por ende, en una propuesta de Ley de Partidos no debe diluirse la prohibición de que dichas agrupaciones se involucren en actividades ajenas a su fin. Del mismo modo, debe definirse expresa y claramente en el texto de la ley un régimen que, de entrada, niegue el acceso a la militancia de un partido a individuos que ocupen posiciones o cargos públicos incompatibles con esta. [Condicionantes para la elección]

Consideramos que es saludable que los candidatos a puestos electivos dentro de la boleta de un partido político deban presentar: a) una certificación de pago de impuestos de los últimos tres años, así como, b) una declaración jurada de bienes, como prerrequisito para que la Junta Central Electoral inscriba su candidatura. Para hacer realidad este requisito, el partido político que lo inscriba dentro de su boleta debe tener la responsabilidad de garantizar que ambos aspectos son presentados.

La propuesta anterior permitiría frenar el mal uso que existe en torno al manejo de los fondos de los partidos y el cuestionamiento de la ciudadanía al enriquecimiento de sus miembros a través del ejercicio político. De esta manera se podría neutralizar el uso de fondos públicos, en provecho particular y, por otro lado, esto implicaría un mayor rigor en el marco de la fiscalización directa de quienes se inserten en el escenario político- electoral.

De igual modo, debemos repensar la naturaleza potencialmente nociva que implica que un alto directivo de una organización política mantenga sus funciones y responsabilidades partidarias si es nombrado para ejercer una alta función en la administración pública, especialmente en áreas donde se concentran grandes cantidades de recursos o se dispone de un alto nivel de contrataciones. Aunque ambas tareas no son excluyentes, deben estar condicionadas a determinadas características. [Reconfiguración de las tareas públicas y partidarias]

A nuestro juicio, los miembros de la dirección de los partidos que opten por un cargo público deberían hacerlo de manera honorífica, es decir, asumiendo la renuncia inmediata del salario de la función pública y la creación de una vía de remuneración única y pública a través del mismo partido.

Para eficientizar esta medida se hace inminente contar con un sistema de consecuencias que dé mayor control a la Junta Central Electoral sobre las actuaciones internas de los miembros de los partidos. En ese sentido, la Ley de Partidos y Agrupaciones Políticas deberá establecer esta condición explícitamente para los militantes en puestos de dirección de los partidos so pena de sanciones por parte del órgano electoral, como podrían ser: la suspensión de los fondos otorgados al partido que se viere implicado y la anulación del acta de elección del candidato que resultare electo, con las consecuencias que ello lleva implícito.

En el plano interno de las organizaciones, se debe garantizar a los militantes la participación directa en sus asambleas; la temporalidad en los cargos de dirección; la posibilidad de revocar internamente a miembros que no cumplan las funciones en sus cargos; el cumplimiento de la regla de que las decisiones fundamentales de la organización deben adoptarse en un mecanismo con la participación de la mayoría y no por parte de minorías; que debe predominar el debate de ideas y la existencia de mecanismos de participación que permitan establecer o reformar normativas internas de las organizaciones. [Democracia interna]

Es menester exigirles que una parte sustancial de los recursos que reciben los partidos sea dirigida al desarrollo de programas de formación política para toda su membresía, abarcando todos los municipios e instancias internas del partido, para garantizar el surgimiento de nuevos liderazgos con capacidad y para contribuir a la profesionalización de la actividad política y de los futuros funcionarios públicos. [Educación y formación política]

En este tenor, la disposición de que de los fondos públicos que reciben los partidos debe destinarse por lo menos una cuota mínima de un 25% para las actividades de formación y capacitación de sus miembros que ha sido sugerida en la propuesta de Ley de la Junta Central Electoral, nos parece acertada, por lo que debería ser acogida.

Apoyamos asimismo la propuesta que aparece en el artículo 39, numeral 5 de la Constitución, que dice que “el Estado debe promover y garantizar la participación equilibrada de mujeres y hombres en las candidaturas a los cargos de elección popular para las instancias de dirección y decisión en el ámbito público, en la administración de justicia y en los organismos de control del Estado”. [Igualdad y equidad de género]

En consecuencia, una ley de partidos deberá obligar a los partidos y agrupaciones políticas a tomar todas las medidas que sean necesarias para que la igualdad y equidad de géneros sean reales, debiendo alcanzar resultados visibles y concretos.

Tanto la ley de partidos que resultare aprobada como una ley de régimen electoral tienen tanto la oportunidad como la obligación de constituirse en herramientas para eliminar aquellas barreras que limitan gravemente las opciones que tienen las mujeres para ejercer su derecho a participar de la vida política de la nación.

La conocida “cuota del 33%” no ha de ser el horizonte de las políticas encaminadas a garantizar la participación electoral de la mujer, sino un estadio mínimo propio de una democracia joven. Nuestra aspiración ha de ser llegar al punto en que hablar de cuotas resulte innecesario, porque la participación equitativa de hombres y mujeres en la política se ha convertido en la regla, no la excepción.

En otro tenor, el financiamiento de los partidos políticos, sin importar el origen de los fondos, debe responder a los siguientes principios: publicidad en la contabilidad y en el origen de los fondos, austeridad, legalidad, igualdad de oportunidades entre los participantes, el respeto de los derechos de los partidarios para conocer el monto y la fuente del financiamiento y la garantía de libertad e igualdad entre los distintos grupos políticos. [Todo lo que constituye la Transparencia y rendición de cuentas]

En la República Dominicana, el financiamiento de los partidos es mixto: es decir que los fondos provienen tanto del sector público como del sector privado. En lo que al financiamiento público se refiere, la ley de partidos deberá definir claramente cómo éstos han de ser administrados. Respecto del financiamiento privado, deberá obligarse a los partidos a justificar sus ingresos y gastos, identificando las fuentes y/o los contribuyentes privados, así como el monto aportado.

La ley deberá establecer cuantas prohibiciones y mecanismos sean necesarios para evitar que de manera ilegal se utilicen recursos públicos para el financiamiento de los partidos y sus campañas electorales, fuera de los que contempla la ley. En este tenor, debe prohibirse expresamente que se aproveche la inauguración de obras del Estado para fines de campaña electoral, o que se impongan deducciones salariales a los empleados públicos a modo de cuotas, como ha sido la práctica constante en nuestro país.

De igual modo, es indispensable que se dote a la Junta Central Electoral de todos los mecanismos necesarios para cumplir su rol de fiscalizador, supervisando el financiamiento y el uso de los fondos por los partidos y agrupaciones políticas. Asimismo, debe contemplarse un procedimiento que conduzca a resultados eficientes y sanciones para los que transgredan la ley.

En la actualidad, el Proyecto de Ley de Partidos y Agrupaciones Políticas que reposa en el Congreso Nacional presentado por la Junta Central Electoral establece que “las donaciones o contribuciones efectuadas por personas físicas o jurídicas, a los partidos o candidatos, ya sea en numerario o en especie, deberán ser identificadas.” No obstante, no indica el método específico de identificación o publicidad exigido.

A grandes rasgos, en cuanto al financiamiento público, hemos propuesto distribuirlo de la siguiente manera:

un cuarenta por ciento (40%) de manera equitativa entre los partidos políticos y
un sesenta por ciento (60%) en ocasión de los votos válidos obtenidos, lo que provocaría que las contiendas electorales pudieran ser más justas y equilibradas.

Además, sugerimos que los fondos públicos no puedan ser utilizados para campañas electorales, sino para educación interna, gastos administrativos y organización interna de los partidos y agrupaciones políticas.

Mientras que en lo que concierne al financiamiento privado, consideramos relevante establecer controles y límites a las donaciones privadas, tal como topes a los aportes realizados por personas físicas y jurídicas —como máximo cien (100) salarios mínimos—, eliminar el anonimato de las donaciones, publicitar el origen de lo que se contribuye y prohibir la aceptación de aportes de personas jurídicas que se encuentren en litigio con el Estado dominicano.

Debe existir un sistema de consecuencias efectivo para que, en caso de violentar las prohibiciones y no cumplir con los niveles de transparencia a los que hacemos alusión, los partidos y agrupaciones políticas puedan ser sometidos al orden por parte de la propia Administración.

Siguiendo con la lógica legislativa vigente en América Latina a la luz de nuestro sistema jurídico, consideramos importante el establecimiento de un tope de financiamiento a los partidos políticos, ya sea tomando en cuenta una cantidad preestablecida de salarios mínimos o ciertas canastas básicas familiares durante un tiempo determinado.

Deberán establecerse procedimientos y sanciones penales claras para que aquellos que se sirvan de las organizaciones partidarias para cometer actos de corrupción u otros delitos, sean debidamente perseguidos y sancionados. Tampoco debe quedar fuera el establecimiento de sanciones drásticas para quienes cometan falsedad en las rendiciones de cuentas. Todo esto elevaría las garantías para que tanto los partidos políticos como sus miembros se ciñan estrictamente a un comportamiento ético y moral. [Sistema de sanciones y consecuencias]

El régimen de sanciones y consecuencias que se determine en la ley de partidos políticos deberá estar alineado con los presupuestos que sobre los mismos temas están establecidos en las leyes penales y la Ley Electoral. Asimismo, se deberá también tomar en cuenta los lineamientos establecidos por la Junta Central Electoral, las organizaciones políticas y la jurisprudencia del Tribunal Superior Electoral, para evitar divergencias futuras.

En lo que concierne a una eventual reforma del Régimen Electoral, es necesario que las leyes que regulan los asuntos de carácter electoral en cualquiera de sus ámbitos, ya sea en torno a la Ley Electoral No. 275-97 o la Ley No. 29-11 sobre el Tribunal Superior Electoral, se ajusten al modelo constitucional vigente.

Por tanto, pensando sobre la base de las reformas electorales actuales, el Poder Legislativo deberá tomar en cuenta las contradicciones, vacíos y conflictos que pudieren existir entre estas normativas al momento de promulgar leyes venideras concernientes a la reforma electoral.

Para entender la génesis de lo anteriormente planteado, debemos saber que nuestra Ley Fundamental establece que: “El Tribunal Superior Electoral es el órgano competente para juzgar y decidir con carácter definitivo sobre los asuntos contencioso electorales y estatuir sobre los diferendos que surjan a lo interno de los partidos, agrupaciones y movimientos políticos o entre éstos. Reglamentará, de conformidad con la ley, los procedimientos de su competencia y todo lo relativo a su organización y funcionamiento administrativo y financiero .”

Mientras que la Ley Electoral en la parte in fine del artículo 44 establece lo siguiente: “Las diferencias que surgieren entre la Junta y representantes legales de los partidos, en lo atinente a sus resoluciones, serán resueltas mediante procedimiento sumario que será establecido previamente por la Junta ”. Asimismo, nuestra norma constitucional dota a la JCE de potestad reglamentaria y de personalidad jurídica e independencia técnica, administrativa y presupuestaria sobre los asuntos de su competencia .

Si atendemos a los presupuestos normativos precitados, podemos destacar que existe entre ambas disposiciones una suerte de divergencia conceptual y, siendo más específicos, un motivo indiciario de conflicto interpretativo. Sin embargo, a juzgar por el contenido de la Ley Electoral, a priori correspondería a la jurisdicción contencioso administrativa conocer de las impugnaciones a las decisiones y actos de la JCE, por tratarse de asuntos que revisten una naturaleza administrativa.

Es responsabilidad de la sociedad y de todos nosotros dar seguimiento a las propuestas que se están presentando al Congreso Nacional: el fortalecimiento del Estado de derecho, la seguridad jurídica y la gobernabilidad democrática dependen de ello.

 

Dr. Servio Tulio Castaños G.
29 de junio del 2017.

 

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