Señor

Fausto Domínguez

Diputado Provincia Santiago

Presidente Comisión Especial para el Proyecto de Ley de Contrataciones Públicas.-

Referencia: Proyecto de Ley de Contrataciones Públicas.-

El Estado contiene entre sus deberes el logro del fortalecimiento del sistema jurídico para respetar y velar por el cumplimiento de las leyes, reglamentos y normas para establecer métodos de planificación y programación para el uso adecuado de los recursos públicos.

La contratación pública impacta de manera directa en los sectores clave de la economía nacional. En sectores estratégicos como el turismo, la agricultura, la energía y las telecomunicaciones, la contratación pública facilita el desarrollo de infraestructura básica o la adquisición de servicios necesarios para la operación eficiente de estos sectores.

Incide en la regulación de la ejecución de grandes proyectos de infraestructura como carreteras, puentes, hospitales y escuelas. Estos proyectos, además de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, son claves para el crecimiento económico a largo plazo.

A través de las licitaciones y contratos públicos, el gobierno estimula la creación de empleos en diversas áreas de los sectores nacionales. Dado que los proyectos públicos suelen requerir una gran cantidad de mano de obra, esta herramienta permite generar miles de puestos de trabajo directos e indirectos. Esto es especialmente relevante en países en desarrollo, como la República Dominicana, donde el empleo es uno de los mayores desafíos económicos.

La contratación pública funge como una fuente para la inversión privada. Las licitaciones y contratos atraen a empresas nacionales e internacionales que compiten por proyectos específicos, lo que puede generar una mayor competencia, innovación y eficiencia. Además, un sector público que contrata de manera transparente y eficiente mejora el clima de negocios en general, alentando más inversión en otras áreas de la economía.

La contratación pública contribuye en el fortalecimiento del sector privado nacional. Las empresas locales mejoran sus capacidades y competitividad al formar parte de los procesos de licitaciones públicas. Aquí podemos incluso mencionar el fortalecimiento de las capacidades tecnológicas, logísticas y de gestión. La contratación pública puede verse como una herramienta de apoyo para la sostenibilidad y la gestión verde del Estado. A través de las políticas de contratación, el gobierno puede incentivar prácticas empresariales responsables, como la adquisición de productos sostenibles, la integración de criterios ambientales en las licitaciones o la promoción de la equidad social.

La contratación pública tiene un impacto directo y significativo en la economía dominicana. No solo permite financiar y ejecutar proyectos clave de infraestructura y servicios públicos, sino que también promueve la competencia, el empleo y el desarrollo del sector privado. Una gestión eficiente de la contratación pública es fundamental para asegurar el uso adecuado de los recursos públicos y el impulso de un crecimiento económico sostenible e inclusivo.

• Búsqueda de la transparencia y la lucha contra la corrupción

Ningún país es inmune a la corrupción. La lucha contra este fenómeno se mantiene vigente como uno de los objetivos principales para el desarrollo íntegro de cada Estado. En este tenor, la Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP), creada por la Ley No. 340-06, y que a su vez funge como Órgano Rector del Sistema de Compras y Contrataciones Públicas de Bienes, Obras y Servicios del Estado Dominicano, tiene la facultad de diseñar, desarrollar e implementar políticas a fin de estandarizar y controlar el sistema para tales procedimientos.

Los contratos que realicen las entidades públicas para la adquisición de bienes o la contratación de obras y servicios deberán establecer reglas claras para asegurar que contemplen las regulaciones bajo las cuales se amparan sus actuaciones, a su vez, los mismos deben contar con cláusulas obligatorias pertinentes a su modificación, terminación, resolución y sanciones a la que estos puedan verse expuestos.

Cuando la contratación pública se lleva a cabo de manera abierta y transparente, se fomenta la competencia entre las empresas. Esto suele resultar en mejores precios, mayor calidad de los productos y servicios adquiridos, y una gestión más eficiente de los recursos públicos. Las licitaciones competitivas también promueven la eficiencia en el uso de fondos públicos.

La contratación pública ofrece diversos mecanismos de control que pueden prevenir la corrupción. Entre estos se encuentran:

Licitaciones públicas: A través de procesos de licitación transparentes, el gobierno puede evitar asignaciones directas de contratos a empresas sin la debida competencia, lo que a menudo se presta para favoritismos y sobornos.

Auditorías y seguimiento: Los procedimientos de contratación pública deben estar sujetos a auditorías y controles tanto internos como externos (por ejemplo, por parte de la Contraloría General de la República), lo que facilita la detección de irregularidades.

Registro y publicación de contratos: Los contratos adjudicados deben ser publicados en plataformas accesibles al público, lo que permite una vigilancia externa y fomenta la rendición de cuentas.

La Ley de acceso a la información pública y la normativa de contratación pública establecen que los ciudadanos deben tener acceso a los detalles de los contratos, licitaciones y adjudicaciones. Esto permite a la sociedad civil realizar y ejercer un control ciudadano efectivo. Los procesos de contratación pública basados en competencia abierta y transparente son esenciales para reducir el clientelismo. Cuando los contratos se adjudican sin seguir procedimientos claros y competitivos, se incrementan las posibilidades de que los contratos sean otorgados a empresas o individuos cercanos a funcionarios públicos a cambio de favores o pagos ilegales.

La contratación pública facilita la rendición de cuentas al permitir que las autoridades y los funcionarios sean supervisados tanto por otros órganos del gobierno como por la sociedad civil. Los mecanismos de control, como las auditorías externas e internas, las investigaciones por parte de las autoridades de control y las demandas de la sociedad civil, permiten garantizar que los fondos públicos sean utilizados de manera eficiente y conforme a los fines establecidos.

• Puntos débiles y retos de la actual Ley de Contratación Pública 340-06

El sistema de compras y contrataciones públicas es una pieza fundamental para el funcionamiento económico y la transparencia para cualquier Estado Social y Democrático de Derecho. Es por ello que, en nuestro país, en los últimos años se han venido haciendo esfuerzos para consolidar un sistema de compras que garantice un efectivo control y fiscalización del gasto público.

En ese sentido, hemos insistido en las necesarias reformas a la Ley No. 340-06, tanto en el ámbito formal como en los aspectos de fondo, que sirvan de base para seguir cimentando la cultura de la transparencia en el sector público y en toda la sociedad, que requiere nuestro desarrollo.

Un balance de la Ley No. 340-06 sobre Compras y Contrataciones de Bienes, Servicios, Obras y Concesiones muestra que tras dieciocho años de aplicación ha resultado incapaz, ineficaz e ineficiente para regular, dirigir y servir de marco a la acción del Estado para el uso óptimo y la transparencia en el uso de los recursos públicos para el logro de los objetivos de la Administración Central.

Asimismo, resulta evidente que la Ley No. 340-06 sobre Compras y Contrataciones de Bienes, Servicios, Obras y Concesiones ha sido uno de los cimientos principales del modelo clientelista que ha imperado en el sistema político dominicano y ha permitido la aparición de múltiples distorsiones e inconsecuencias que se han mantenido a lo largo de la última década, reforzado por la crisis del sistema de justicia y la impunidad que de ella se ha derivado.

Si bien el artículo 36 de la Ley No. 340-06 indica las funciones básicas del Órgano Rector de compras y contrataciones públicas, el despliegue pleno de sus capacidades para el ejercicio de sus funciones no está garantizado a la Dirección General de Compras y Contrataciones, ya que su ubicación institucional no le dota de la autonomía que requiere un órgano de este tipo, ya que hacer ejecutorias sus decisiones depende, en gran medida, de lo que pudiese disponer el Ministerio de Hacienda.

Una de las discusiones primarias que ha suscitado cualquier escenario de reforma de la Ley No. 340-06 ha sido el tema de los sujetos obligados y las exclusiones. Cabe destacar que uno de los aspectos que también ha generado mayores cuestionamientos en la opinión pública es la delegación de la competencia para contratar. El referido proyecto prohíbe la delegación de competencia para la gestión y ejecución de los procedimientos de contratación previstos en la Ley, salvo las excepciones incluidas en la Ley No. 247-12 Orgánica sobre Administración Pública, “con aquellas previstas en acuerdos de préstamos o donaciones y en los casos previstos en la presente ley y su reglamentación complementaria.”

La inclusión de esta situación evita confusiones que se han suscitado en distintos escenarios, precisamente en los Gobiernos Locales, los cuales han acudido a esta modalidad valiéndose del vacío existente en la actual Ley No. 340-06. De este modo se genera mayor claridad en cuanto a la posibilidad o no y bajo cuáles parámetros excepcionales se podría adoptar esta delegación sin que ello se traduzca en distorsiones sobre el manejo de la cosa pública.

Una de las distorsiones más habituales en materia de contrataciones es el fraccionamiento de los procesos, a los fines de buscar ventaja dividiendo la adquisición de obras, bienes y servicios de un mismo rubro tomando en cuenta los vacíos de la Ley No. 340-06. El proyecto prohíbe expresamente el fraccionamiento y establece condiciones para su aplicación, lo cual deviene en un escenario muy favorable para la prevención de encubrimientos dados en etapas pasadas.

La Ley No. 340-06 se ha encontrado corta frente al amplio alcance que requieren actuaciones de esta naturaleza, las cuales podrían derivar en la aplicación de un sistema de consecuencias certero. En cuanto al régimen y procedimiento de investigación administrativa, resulta un paso muy distintivo del proyecto. Precisamente una de las fortalezas operativas de la Dirección General de Contrataciones ha sido la inclusión de estas facultades en sus prácticas cotidianas.

El gasto público tiene un impacto social significativo sobre el crecimiento económico de nuestro país y una parte sustancial del mismo está directamente relacionado con el sistema de compras y contrataciones públicas, el cual tiene efectos importantes en el PIB y toda la estructura económica nacional. Por ello, de manera amplia, el proyecto recoge una parte esencial de las especificidades recomendadas desde FINJUS, apuntando a que una nueva norma será vital para el desarrollo económico.

Respecto a los procedimientos generales de la contratación pública, saludamos principalmente la inclusión de aspectos de planificación en las diversas etapas indicadas en el proyecto. Esto permite mayor previsibilidad tanto para la competitividad nacional como para la inversión extranjera que pudiera fundamentarse desde los preceptos de esta norma.

Es importante indicar que el proyecto de Ley General de Contrataciones establece posteriormente los derechos del proveedor; las especificidades de la administración de los contratos; la ejecución; la modificación de los contratos y su cesión o subcontratación; así como también su suspensión. Estos aspectos, sumado a la extinción y/o resolución anticipada del contrato, brindan una nueva batería de soluciones ante los conflictos de carácter administrativo que se encuentran huérfanos bajo el marco normativo vigente.

Desde otra perspectiva, consideramos importante referirnos a lo relativo a la transparencia y procedimientos de contratación pública. Resulta favorable que el proyecto reitera la necesidad de transparentar los procesos e instituye –además del control interno y externo del Estado– mecanismos de control institucional ejercidos por la Dirección General de Contrataciones Públicas y mecanismos de control social ejercidos por ciudadanía organizada en mesas de fiscalización ciudadana.

• Pequeñas y medianas empresas (MIPYMES)

Desde FINJUS, hemos reiterado la urgencia de que exista un ambiente sano de contratación tanto para las empresas nacionales y extranjeras, las entidades públicas, las MIPYMES y toda la ciudadanía. El Proyecto de Ley General de Contrataciones dedica una sección a las reglas especiales para el fomento de las micro, pequeñas y medianas empresas.

De forma muy puntual, el artículo 157 del proyecto indica que “Al momento de realizar su formulación presupuestaria, las instituciones contratantes deben reservar el treinta por ciento (30%) de las partidas asignadas para procedimientos de contratación destinados exclusivamente para micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES) (…)” Luego distribuye dicho porcentaje adjudicando un 10% a aquellas empresas de esta naturaleza que sean dirigidas por mujeres. Esto representa un paso de avance en materia de políticas de equidad que permitirá la diversificación del tejido productivo y podría contribuir a la innovación en materia de contrataciones públicas.

Reglas especiales de igual magnitud también serán aplicables a las contrataciones en el marco de programas para el alivio de la pobreza; lo cual podría favorecer notablemente el desarrollo de productores locales. Sin embargo, hacemos hincapié en que la reglamentación de dichos programas especiales debe ser bastante precisa y clara, para así evitar excesos de los poderes públicos donde pudieran anclar su rango de acción hacia cierta persistencia en el uso de este procedimiento especial.

• Situaciones de emergencia

Las reglas generales sobre las modalidades de contratación incluidas en el proyecto representan un paso fundamental para la seguridad jurídica y el clima de inversión. La inclusión ilustrativa de las modalidades de selección por cuantía, objeto y características; establece parámetros necesarios y no sujetos a interpretación que permitirán mayores niveles de competitividad en los procesos.

Desde FINJUS, hemos sido constantes en todo lo que tiene que ver con las declaratorias de urgencia y emergencia en materia de contrataciones, partiendo de todas aquellas discrecionalidades a las que se pudiere incurrir en este estudio de una contratación con características muy especiales.

Resulta imperioso mejorar los presupuestos jurídicos de la declaratoria de emergencia de una obra y de manera particular el rol que en ese marco debe jugar la Dirección General de Compras y Contrataciones, pues en la actual Ley 340-06 su papel se diluye y parecería que en ese momento no existiera. Esto merece mucha atención puesto que las declaraciones de emergencia podrían prestarse a que esta figura sea utilizada como herramienta para legitimar determinados contratos nocivos para el interés nacional.

El Proyecto de Ley General de Contrataciones cubre estos aspectos, delimitando qué procede ante la declaratoria de estados de excepción, emergencia o seguridad nacional. Así también saludamos que –en lo que respecta a la declaratoria de urgencia– deba fundamentarse sustancialmente la misma, indicando qué no sería una consideración válida, tal como lo establece la parte in fine del numeral 3 del artículo 63 del proyecto:

No serán considerados fundamentos válidos para alegar razones de urgencia, los siguientes:

1. a) La dilación en el accionar de los funcionarios intervinientes.
2. b) La primera declaratoria de desierto de un procedimiento.
3. c) El no haber iniciado con la antelación suficiente el procedimiento para una nueva contratación, previo a la finalización de un contrato de cumplimiento sucesivo o de prestación de servicios.

Podría decirse que este mecanismo (la declaratoria de urgencia) es uno de los ejes que más puede sustentar un acto de corrupción, cuando se cuenta con una laguna jurídica, como se encuentra establecido en la Ley vigente, así que vemos positivamente la inclusión de estas condiciones

• Adquisición eficiente de bienes y servicios de adquisición frecuente

Los acuerdos marco son una herramienta clave en la contratación pública, especialmente cuando se trata de bienes y servicios de adquisición frecuente. Estos acuerdos establecen las condiciones generales para la compra de productos o servicios durante un período determinado, sin necesidad de realizar una licitación cada vez que se requiera una adquisición. Su implementación tiene múltiples beneficios que pueden reducir los costes y facilitar la adquisición eficiente.

En este sentido, los beneficios que ofrecen permiten reducir costes a través de economías de escala donde las entidades pueden negociar precios más bajos con los proveedores, reduciendo los costes unitarios de los productos y servicios. Así también, genera mayor eficiencia administrativa y mejora la gestión de riesgos.

Por tratarse de servicios frecuentes, los acuerdos marco son una herramienta clave que permite compras recurrentes bajo condiciones predefinidas y estandarizadas, y que garantizan la calidad de los servicios adquiridos proporcionando mayor flexibilidad.

Una de las distorsiones más habituales en materia de contrataciones es el fraccionamiento de los procesos, a los fines de buscar ventaja dividiendo la adquisición de obras, bienes y servicios de un mismo rubro tomando en cuenta los vacíos de la Ley No. 340-06. El proyecto prohíbe expresamente el fraccionamiento y establece condiciones para su aplicación, lo cual deviene en un escenario muy favorable para la prevención de encubrimientos dados en etapas pasadas.

Es importante indicar que el proyecto de Ley General de Contrataciones establece posteriormente los derechos del proveedor; las especificidades de la administración de los contratos; la ejecución; la modificación de los contratos y su cesión o subcontratación; así como también su suspensión. Estos aspectos, sumado a la extinción y/o resolución anticipada del contrato, brindan una nueva batería de soluciones ante los conflictos de carácter administrativo que se encuentran huérfanos bajo el marco normativo vigente.

• Consideraciones finales

En términos formales, el proyecto cuenta con un diseño apropiado en materia de técnica legislativa y ha abordado las debilidades de la normativa vigente que inciden en el marco sobre el que se han instalado una serie de prácticas y mecanismos que permiten el mantenimiento de actos que lesionan el erario y desvirtúan la naturaleza del sistema de compras en los estamentos públicos.

Un elemento positivo del proyecto de Ley General de Contrataciones es la inclusión de aspectos propios del Derecho Administrativo (principios y procedimientos) que resultan transversales al texto normativo (artículos 186 y 189, proyecto). De igual modo, se integró de manera especial el tema de la ubicación orgánica de la Dirección General de Compras y Contrataciones Públicas, específicamente sobre su vinculación a otro ministerio, lo cual había sido objeto de discusión debido a las limitaciones técnicas, económicas y administrativas que ello implica.

Conforme lo establecen otras normas similares en términos de Derecho Comparado, el proyecto dedica un apartado especial a la temática relativa a los Gobiernos Locales. Por otro lado, saludamos la amplitud de las definiciones de la norma, las cuales brindan un escenario importante respecto a la previsibilidad del lenguaje sobre el sistema de contrataciones públicas que podría insertarse en los sectores públicos y privados, de ser aprobado este proyecto.

Entrando al régimen de contratación pública establecido a partir del Título II del proyecto (artículo 7, proyecto), se establece a qué se sujetan las contrataciones y se incluye la generación de un expediente administrativo ante cualquier procedimiento de contratación que se inicie, partiendo de los supuestos incluidos en la Ley No. 107-13 sobre derechos de las personas en su relación con la Administración y procedimiento administrativo.

Durante varios años, desde FINJUS hemos insistido en la necesidad de delimitar el registro de proveedores del Estado y su función frente a los procedimientos de contratación. El proyecto en cuestión describe con suma exactitud qué naturaleza tiene y lo despoja del hecho de que el mismo sea considerado como condición habilitante del oferente para contratar.

Por otra parte, es relevante destacar el nuevo régimen de prohibiciones para contratar. Las modificaciones en el artículo 24 y 25 indican precisamente quiénes no pueden ser oferentes ni contratar con el Estado, ya sea por su vinculación con los poderes públicos u otros lazos inherentes a una determinada contratación. Así también, bajo el marco normativo actual las sanciones a las que se pudiesen ver afectadas estos servidores públicos son tan ínfimas que sólo tienen valor como un símbolo normativo formal y no como una prohibición material sustancial, aspecto que el proyecto renueva y que lo podemos ver a partir del artículo 238.

En el proyecto se delimitan dos tipos de prohibiciones: absolutas y relativas (artículos 24 y 25, proyecto), con las cuales se incluyen numerosas prohibiciones que podrían prevenir actos de corrupción que han formado parte de la órbita de las contrataciones públicas.

Finalmente, en lo que respecta a los tipos contractuales, es positiva la clasificación que se ha realizado en el referido proyecto, partiendo de los contratos de obras, bienes, servicios y consultoría. Asimismo, valoramos como positivo el establecimiento de los contenidos formales de la convocatoria y, sobre todo, la integración de las bases de la contratación (antiguo pliego de condiciones) como elemento transversal a cualquier procedimiento. Así las cosas, el proyecto concibe con suma claridad las etapas consecuentes con cualquier modalidad de contratación e instaura pasos precisos para cada modalidad, lo cual evita la incertidumbre y la híper-normatividad a través de resoluciones por parte del Órgano Rector, que podrían generarse con la Ley vigente.

FINJUS espera que el presente Proyecto de Ley sea aprobado lo antes posible a los fines de seguir contribuyendo al sistema de compras y contrataciones públicas de bienes, obras y servicios del Estado.

Servio Tulio Castaños Guzmán

Vicepresidente Ejecutivo FINJUS

21 de noviembre, 2024

Santo Domingo, D. N.

República Dominicana.-